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中央督政能否成为可持续性的环境治理良药

2018-10-11 23:20:40

北极星节能环保网讯:从环保“党政同责、一岗双责”理念的提出,到约谈、督察巡视等制度化模式的发展,无疑体现了环保在执政日程中的重要性和优先性急剧提升。

治理环保“老大难”问题,更需提供制度安排切实保障老百姓的环境权利,培育真正的环境公民帮助中央监督地方环境治理。

在很多地方,环保被当成“老大难”问题。在一些基层环保圈子里流传着这样一种说法,“老大难,老大难,老大出面就不难”。地方的环境之殇常被归咎于“地方保护主义”,特别是“一把手”对环境的漠视和推责。作为地方政治系统中的“一把手”,党委书记全面负责当地社会经济发展,不过在环境治理的过程中,书记的责任到底有多大,很长时间里是一笔糊涂账。

2015年以来,为了从制度层面改善这些环境治理中的权责不明、倒置甚至推诿的问题,中央提出实行环境保护“党政同责、一岗双责”的要求。环保部环境监察局局长田为勇日前介绍,已有11个省出台了环境保护“党政同责一岗双责”制度,8个省出台了“党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则”。这些制度发展为厘清各级党委政府的环保责任,明确各部门任务分工做出了积极尝试。

顶层设计的新突破口

“推动落实环境保护党政同责、一岗双责”,正在成为改革环保监管体制的新突破口。“党政同责、一岗双责”并非环保政策领域的独创,而是“十八大”以来中央的一项宏观治理理念。安全生产、计划生育、食品安全等其它政策领域也提出了“党政同责、一岗双责”的要求。这些都是容易被地方官员忽视,而又问题频发的政策领域。

究竟何为环保“党政同责、一岗双责”?国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文较早就在呼吁和推动实行环保“党政同责”,他曾专门撰文指出:所谓“党政同责”是指地方各级党委、政府在环境保护管理或者监管方面都有责任;当党委和政府违反了各自的责任时,都须承担政治、纪律或者法律责任。具体而言,尽管地方行政首长是本地环保责任人,但是,当重特大环保事故的发生与党委的路线、政策、人事安排相关联时,书记则有可能成为责任人。所谓“一岗双责”是指党政机关、企事业单位及其领导和工作人员,除了履行自己的业务职责外,还要承担本领域有关的环境保护管理或者监管职责。例如,宣传部长应负责联系广播电视等宣传领域的环境保护工作。

可见,“党政同责”要求的是加强地方党委特别是“一把手”在环境治理中的责任;“一岗双责”强调的是将环保统筹整合到党政各部门的职能中。理论上说,这两者的结合,既有利于纠正以往“一把手”对环保的忽视,又能够减轻党政部门间的推诿和扯皮。

但在实践层面,一个中央的宏观治理理念发展为地方层面可具体操作的制度安排,需要经历一个自上而下的复杂政策过程。2015年1月实施的新环保法,对责任追究的规定仍然较为模糊,仅规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。同年4月出台的中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》则明确增加了“各级党委和政府对本地区生态文明建设负总责”的说法。7月,中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案(试行)》,正式提出要求全面落实党委、政府环境保护“党政同责”“一岗双责”的主体责任。此外,还制定了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等系列文件,强调生态文明建设中党政领导要“权责对等”,“责任清单”要细化。

2016年初,一些地方政府开始在实践层面探索“党政同责、一岗双责”的制度化。据媒体报道,福建省委、省政府与9个城市的党政“一把手”共签《2016年度党政领导生态环境保护目标责任书》。内蒙古、云南、黑龙江、山西等11个省份制定了《党委、政府及有关部门环境保护工作职责》,在细化党委政府各部门环保责任清单的同时,突出了各级党委环境保护工作的三项责任:即落实环境保护决策部署,加强领导班子和队伍建设和完善环境保护工作考核评价机制。

新型“牙齿”

再好的制度,如果没有配套的激励和惩戒机制,都如空中楼阁般虚无缥缈,缺乏执行力。让环保“党政同责、一岗双责”制度有效运转起来的当务之急,是为其装备锋利的“牙齿”。目前来看,环保约谈、督察巡视正在成为落实“党政同责、一岗双责”的新型激励和惩戒机制。

环保督政约谈是环保部针对那些出现严重环境问题的地方政府负责人实行“非常态”的督察。综合运用“一票否决制”“挂牌督办”“通报”“媒体曝光”等监督手段。2015年以来,环保部对临沂、郑州、驻马店等几十个城市的政府主要负责人进行约谈。值得注意的是,约谈对象是地方政府主要负责人,并不包括党委及其主要领导。之后开展的环保督察巡视的对象则增加了地方党委主要负责人。将“环境问题突出、重大环境事件频发、环境保护责任落实不力的地方作为督察对象,重点督察贯彻党中央决策部署、解决突出环境问题、落实环境保护主体责任的情况”;督察巡视的目的是推动地方各级党委和政府落实环境保护党政同责和一岗双责。

2015年8月印发的《环境保护督察方案(试行)》,明确以中央环境保护督察组名义,对各省份党委和政府开展督察。目前这个文件没有公开,我们无法详细了解具体细节。官方媒体广泛报道了同年12月中央环境保护督察组进驻河北省开展督察试点的新闻。督察反馈情况措辞严厉地指出,“原省委主要领导对环境保护工作不是真重视,没有真抓”“河北省对环境保护工作的重视程度和工作力度,与中央要求和群众期盼仍有较大差距”。随后河北公布了环保督察反馈整改方案,归纳整理出47个问题,实施清单制,“逐项明确责任单位、责任人、整改目标、整改时限,研究确定了283项整改措施,拉条挂账、督办落实、办结销号”。

日前,批8个中央环境保护督察组分别进驻内蒙古、黑龙江等8个省份进行环境保护督察。其工作程序可分为督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实、立卷归档七个环节。其中督察进驻是关键环节,中央环境保护督察组进驻被督察地方,用一个月左右的时间,采取听取汇报、调阅资料、走访问询、个别谈话、受理举报和现场抽查等方式,按照省级层面督察、下沉地市督察、梳理分析归档三个阶段开展工作。在此基础上,形成督察报告,经报请国务院批准后,向地方反馈,并对地方整改落实情况进行“回头看”。

从环保“党政同责、一岗双责”理念的提出,到约谈、督察巡视等制度化模式的发展,无疑体现了环保在执政日程中的重要性和优先性急剧提升。这些新举措能在多大程度上转化为看得见、摸得着的“蓝天白云”“青山绿水”,是公众和舆论更为关心的话题。据报道,一些城市在被约谈后深感压力,开展“铁腕治污”。在一些老百姓看来,督察效果立竿见影,多年难治的污染企业因为督察组的到来而一夜关停,更出现了一种被称为“约谈蓝”的天气现象。

但是,这种自上而下的治理模式能否成为可持续性的环境治理“良药”,还有待观察。

集权与分权的平衡点

从环境政治学的视角来观察,环保“党政同责、一岗双责”所涉及的核心是环境治理的“中央-地方”关系。换言之,环境治理应该集权多一点还是分权多一点?事实上,站在中央的立场上说,地方在环境问题上存在严重的“地方保护主义”,需要采取约谈、督察巡视等中央集权的手段来管理地方党政领导干部。然而,地方官员觉得自己很冤。在他们看来,一些环境问题恰恰是缺乏地方分权的结果。例如,地方环保部门没有足够的权限去规范本地企业的污染行为,特别是央企,导致“税收交给了中央,污染留在了地方”的现象。此外,地方的环境治理项目需要中央的配套支持,比如配套政策的资金支持问题。

从长远看,根据环境治理的特征,协调央地关系,寻找集权与分权之间的平衡点是解决问题的关键。环境问题本身具有复杂性、长期性、科学的不确定性等特征,因此其治理过程必须具备开放、参与、分权、合作的多元治理要素。相对于中央,地方官员距离“环境”更近,在承担更多责任的同时理应配备恰当的权力和资源。此外,生活在地方的公民个人距离“环境”近,对环境的了解和需求为直接和快速。从这个角度看,治理环保“老大难”问题,不仅要给地方党委政府的“老大”们戴上紧箍,更需提供制度安排切实保障老百姓的环境权利,培育真正的环境公民帮助中央监督地方环境治理。

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